生态资源绩效审计评价指标框架

生态资源绩效审计评价指标框架

 

目前，许多学者从单一资源开始构建资源审计，但没有统一的自然资源绩效审计评价指标框架。例如，徐洪和曲静在《自然资源绩效审计目标、内容和评价指标体系初步探索》中认为，应从政策、资金、自然资源的开发、保护、应用和利润五个方面构建指标体系。这些研究为我们构建生态资源绩效审计评价体系提供了思路。建立生态资源绩效审计指标框架的难点之一是生态资源种类繁多，特点不同。高度总结自然资源的共性并不容易。其次，自然资源的不同特点导致其管理部门不同，生态资源绩效审计的最终立足点在于责任。

 

（1）生态资源绩效审计指标框架构建方法

 

绩效审计评价体系的构建方法主要包括：按照审计程序或内容构建，借助平衡记分卡及其应用原理构建，围绕“三E”、“五E”建设等。生态资源绩效审计指标框架的构建需要根据审计内容来建立。首先，根据内容构建符合生态资源多样性的特点。生态资源种类繁多，包括土地资源、矿产资源、水源、森林资源、气体资源等。每种资源的特点不同，导致资源的实际开发、应用和保护不同；其次，根据内容构建符合资源管理要求。

 

（二）生态资源绩效审计指标体系建设原则

 

生态资源绩效审计评价体系建设原则分为整体原则和单一指标选择原则。完整性原则包括系统性标准和多样性原则。系统性是指将资源和环境视为人与自然系统中的子系统。指标的构建应反映生态资源对系统中各种因素的影响，各指标的设计应突出相关性和完整性；层次性是指根据系统指标之间的因果关系，从多个维度反映生态资源绩效审计的目的。单一指标的选择需要考虑生态资源的制约性、区域性和完整性，选择合理性、区域性和可操作性的原则。合理性是指指指标的建立应遵循自然资源的特点和发展规律，坚持科学发展态度选择指标，掌握科学发展规律，使评价指标能够科学反映自然资源开发、应用和保护的经济性、效率、效果和可持续性；区域性是指具体指标应反映区域间自然资源的差异，反映区域特点，充分发挥区域优势，实现资源节约、集约利用和可持续发展；可执行性是指指标的设计应遵循理论与实践相结合的原则，指标的选择应考虑数据可获得性和指标的代表性，以防止指标指标体系的臃肿。

 

（3）构建生态资源绩效审计指标框架

 

生态资源绩效审计指标框架是根据生态资源审计的内容、系统性、多样性、合理性、区域性和可操作性原则，评价生态资源开发、应用和保护的经济性、效率、有效性和可持续性而建立的。

 

评价指标框架包括两个指标层、一个特征层和一个标准层。特征层是生态资源绩效审计的内容，即经济、效率、效果和可持续性。一级指标是生态资源绩效审计的关键内容，二级指标中的政策实施情况和

 

资金的使用始终贯穿于自然资源开发、应用和保护的全过程，因此这两个项目被视为审计的关键内容。二级指标还应包括与资源开发、应用和保护相关的经济性、效率、效果和可持续性的其他指标。具体指标的设计应根据实际资源的研发、应用和保护来确定。生态资源评价标准分为定性标准和定量标准。定性标准主要包括国家制定的政策、法律、法规和地方法规，定量标准包括预先确定的标准或预算标准、历史标准和外部标准。从图2中可以看出，经济性、效率、效果和可持续性始终贯穿于生态资源开发、应用和保护审计的全过程，自然资源的开发、应用和保护相互关联，形成了自然资源管理的统一。

 

（四）以土地资源为例，构建生态资源绩效审计指标

 

土地资源绩效审计有利于实施耕地保护和节能的基本国策。土地资源绩效审计的第一步是了解审计土地范围的基本情况，如土地类型和面积。在此基础上，进行土地开发、应用和保护的绩效审计。

 

从广义上讲，土地开发是指利用一定的经济技术手段扩大土地有效利用范围的活动。土地开发是实现补充耕地、增加建设用地、实现占补平衡的重要途径。土地开发方式主要包括未使用土地的土地复垦和利用（狭义上的土地开发）、土地整治（土地整理）和土地复垦（土地复垦）。土地开发活动一般由基层政府组织实施，评价指标可分为资金使用、政策实施、项目完成、开发效果四个子项。

 

土地利用是以人类为经济和社会目的，通过各种使用活动对土地进行长期或周期性经营。土地利用分为农用地、建设用地和未使用土地。评价指标的设定可分为四个子项：资金使用、政策实施、农用地使用和建设用地使用。土地保护是指经批准的土地利用总体规划确定的各种土地资源的用途、范围（面积）、布局按照国家有关规定、法律、法规、方法、规章进行行政、经济、法律的管理和保护，确保各类土地资源的合理可持续利用。

 

土地保护是指经批准的土地利用总体规划确定的各种土地资源的用途、范围（面积）、布局按照国家有关规定、法律、法规、方法、规章进行行政、经济、法律管理和保护，确保各类土地资源的合理可持续利用。土地保护绩效评价指标设置主要分为耕地保护和非法土地调查四个子项目：资金使用、政策实施、耕地质量、耕地改善。

 

关于评价标准，土地资源评价标准分为定性评价标准和定量评价标准。定性评价标准包括：国发2006（100）号、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、国有土地使用权出让收支管理办法、《基本农田保护条例》、《农用地开发土地出让办法》、《土地储备管理办法》、《土地登记办法》、《土地复垦条例》、《土地调查条例》等；定量评价标准包括国家土地利用总体规划、土方土地利用总体规划、规划等。