地方融资平台的产生和合理性

一、地方融资平台是什么？

 

地方融资平台是指地方政府通过划拨各种土地、股权、国有资产设立“皮包公司”，然后通过“皮包公司”进行外部融资，并以财政补贴作为还款承诺。虽然地方融资平台融资形式多样，融资方式多样，但有以下相似之处：一是地方政府作为幕后领导者或绝对控制地位；二是城市投资公司的主要功能是筹集资金；三是政府是融资的担保人或最终责任承担者；四是筹集的资金主要用于基础设施建设和准公共商品。

 

二、地方融资平台的产生和合理性

 

（1）地方融资平台的产生。自1994年税收制度改革以来，中国明确实施了中央和地方税收制度，集中税收立法权和扩大地方税收来源的法律权利基本减少为零。因此，地方税源减少，税收是财政收入的主要手段，导致地方政府收入减少。然而，从支出的角度来看，地方政府的职能范围并没有缩小。相反，为了加快经济建设、城市化建设、基础公共设施等公共商品建设，这些资本公共商品具有投资规模大、建设周期长、回收成本慢的特点，必须由政府提供。因此，对于地方政府来说，收支之间存在着巨大的不平等，对地方财政产生了一定的影响。据相关数据显示，自1994年实行分税制以来，中央政府的财政权大幅增加，地方财政权大幅下降，但中央政府和地方政府的全部划分较小。1994―2004年期间，中央财政平均收入为52.4%.，平均地方财政收入为47.6%；中央财政支出平均为29.9%，地方财政支出平均为70.1%。

 

1995年实施的《中华人民共和国预算法》第二十八条明确规定，地方政府除法律和国务院另有规定外，不得发行地方政府债券。这一规定无疑使地方政府的财政状况“雪上加霜”。众所周知，政府获得财政收入的主要途径有：税收、借贷、收费和国有资产受益。当税收不能满足支出需要时，政府必须寻求其他收入方式。由于收费是自愿的，作为一个理性的经济人，他们有“搭便车”的心理，收费范围由其受益性控制，因此收费远远不能满足巨大的财政支出。地方政府可以通过收取土地出让金获得巨额收入，但这是一种“阴粮”的方式，会带来房地产业的异常发展，不能继续解决地方政府收入的需要，不利于可持续发展，这种“土地金融”突出的问题不容忽视。而最有效、最可行的借款方式却被《预算法》拒之门外。因此，综合各种因素，地方融资平台应运而生。

 

（2）地方融资平台存在的合理性。地方财政资金不足是地方融资平台的原因，资本支出与财政筹集税收收入的不匹配是地方融资平台存在的基础。在市场经济条件下，政府主要作用于市场失灵的范围。市场失败的基本表现：一是垄断。福利经济学第一定律存在的前提是不存在垄断；二是不能有效提供公共商品。公共商品没有市场，人们评价为零，没有价格；第三，不能有效解决外部问题。在外部情况下，生产者利润最大化决策的结果将远离帕累托的效率状态；第四，信息不对称。上述条件表明，政府具有资源配置功能。所谓资源配置功能，是指通过财政手段解决垄断、外部、信息不对称、提供公共商品，其中提供公共商品是财政资源配置的主要功能。与私人商品相比，纯公共商品具有非排他性和非竞争性，如国防、路标等。混合商品介于纯公共商品和私人商品之间。混合商品不仅在一定程度上满足了公共需求，而且在一定程度上满足了私人需求。同时，它具有一定的排他性或竞争力，如教育、公路等。从理论上讲，纯公共商品的供应应该由政府承担，而混合公共商品的供应应该由政府和私人共同承担。因此，无论是纯公共商品还是混合公共商品，政府都有责任。

 

从本质上讲，政府部门对公共商品的支出可以分为消费支出和资本支出。消费支出当年直接消耗，而资本支出收入当年不发生。根据这一划分，政府对公共商品的支出大多属于资本支出。税收的财政收入等于成本和收入。资本公共商品一旦建成，可供几代人享用。如果用当代人的税收融资，不符合收入原则，可以通过借贷合理分担不同代人的成本。但地方政府没有借钱的权利，理论上无法提供资本支出，导致地区公共基础设施建设滞后，造成各种社会问题。由此可见，地方融资平台在过去的经济发展和社会稳定中发挥着不可或缺的作用。