理顺公路建设投融资体系

交通建设与经济社会的发展密切相关。交通建设的速度、规模和发展模式应适应和服务于经济社会的发展，这是由交通的基本性、先导性和服务性决定的。但是，交通建设应该由资金和技术来保证。没有强有力的资金保障，必然会陷入“无米之炊”的境地。我国目前的交通建设形势是:一方面，经济社会的发展需要进一步加快交通建设，走好又快的道路；另一方面，融资渠道单一、资金不足成为制约交通建设的瓶颈，尤其是成品油价税费改革取消政府还贷二级公路后，交通建设融资面临更大挑战。交通建设融资方式改革迫在眉睫，直接影响交通建设的加快和经济社会发展需求的满足。

 

1.理顺公路建设投融资体系，落实各级政府责任

 

公路是国家重要的公益基础设施，其公共产品的经济属性决定了主要由政府提供，政府投资应占绝对主导地位，国家财政应承担一般国道的投资责任。在公路建设过程中，发达国家的资金来源主要是政府支出和税收收入。我国公路投融资制度仍存在一些缺陷。长期以来，国家基本不投资一般国道建设，主要由地方政府投资实施，特别是政府对公益性质的一般公路投资不够。自税收分配制度改革十多年以来，国民经济的发展有目共睹，但地方政府的财权与权力不匹配。随着国民经济的快速发展和国家财政资源的增强，国家财政今后应对一般国道的建设、改造和扩建承担主要投资责任。

 

随着省级县制度的推进，按照《公路法》中“公路规划、公路建设”的有关要求和“责任、权利、利益”的统一原则，落实各级地方政府建设的主要责任，明确干线公路建设的职责分工。各级财政应增加交通建设资金投入，财政预算应有“交通建设”的定期支出安排。各级财政应从公共财政理念出发，在财政资源允许的范围内增加公路建设的财政资金支出。

 

一是从土地出让收入中安排一定比例的公路建设费用。公路建设的直接影响是当地交通便利和硬投资环境的改善，加快对外开放和吸引投资的步伐，推动公路沿线新的经济增长点，推动沿线土地增值，服务业快速发展，地方财政收入增长。因此，从土地出让收入中提取一定比例的资金转移到下一轮公路建设，有利于公路事业与国家财政收入的互动，使两者都进入理想的良性循环。二是将交通基础设施建设形成的营业税等税费返还交通，用于基础设施建设，降低相关建设成本。

 

2.增加融资方式，拓宽融资渠道

 

2.1设立公路建设专项基金

 

在市场经济发达的资本主义国家，实施公路建设专项基金是主要的融资渠道。早在1941年罗斯福总统时期，最发达的美国就提出了建设高速公路的想法。然而，直到1956年颁布《联邦资助公路法》，国家“公路信托基金”才在汽油税、柴油税、车辆购置税、重型车辆道路使用税、轮胎税、配件税的基础上成立，高速公路建设资金得到保障，美国高速公路发展迅速，最终建成了世界上最发达的高速公路网。

 

我国公路建设专项基金为中央级。由于资金来源仅为车辆购置税，完全受车辆增长影响。取代公路养路费等六项费用的燃油消费税属于公路养护基金，因此公路建设专项基金难以保证公路建设的需要。因此，我国公路建设专项基金应以市场经济为导向，借鉴国外先进经验，以税收形式保障。结合目前的车船税改革，将车船税纳入地方公路建设专项基金，使公路建设专项基金发挥应有的作用。

 

2.2研究开征新税种研究开征新税种

 

新能源动力和节能技术的推广应用导致车辆里程和燃油消耗的不同比例增加。首先，推广替代燃料汽车、电动汽车和混合动力汽车将大大增加“免费”道路车辆。由于能源、环境保护等原因，国家提倡新能源汽车的发展，其结果是消耗等量的普通汽油和乙醇汽油，但缴纳不等量的燃油税。

 

因此，随着新能源电力和节能技术的推广应用，燃油税收入必须减少，这从现有的国外经验中得到了证实。从长远来看，燃油税收入增长缓慢，将给公路建设带来更大的财政压力。为此，许多国家正在积极研究征收新的税收，以弥补公路建设的资本缺口。例如，除了燃油税外，美国还征收重量里程税、重型轮胎税、附件税等。只有依靠多种税收制度，才能为国家公路交通建设提供长期稳定的资金来源。

 

2.3发行公路交通建设债券

 

首先，保持国债资金对公路建设项目的投资。中央财政应当保持一定比例的公路建设国债资金，不仅可以提高公路项目的融资能力，调动社会资金对公路建设的集中投资，而且可以有效地促进国民经济的增长。

 

二是发行公路建设地方政府债券。以发行地方政府债券为契机，增强地方投资能力，实现地方财政与中央投资项目同步配套，拓宽公路建设投融资渠道，解决公路建设筹集资金问题。为防止偿债风险，将地方债券募集的资金纳入地方财政预算管理，报人民代表大会审核监督。各地区人民政府在安排需要承担还款责任的项目时，应当综合考虑各市、县、部门、单位的偿债能力，控制债务违约风险。

 

2.4发行公路建设彩票

 

彩票发行是一种特殊的融资方式，可以不断、反复地重新分配社会闲置资金。自1987年彩票发行以来，中国彩票销售和彩票收入逐年增加，特别是自1995年以来，彩票销售基本保持了每年10亿元和数十亿元的增长速度。2008年，全国彩票筹集公益基金达到371亿元，增加了奥运会、红十字会、残疾人、老龄化、农村和城市医疗援助、教育援助等社会福利和慈善公益领域的资金来源。可以看出，无论是融资性质还是融资金额，公路建设彩票的发行都是可操作的。2.5促进收费公路资产证券化

 

资产证券化是将原股东（卖方）缺乏流动性但能产生可预见现金收入的资产转化为资本市场上可以销售和流通的金融产品的过程。出售资产的预期收入不构成负债，出售主体在不增加负债率的情况下获得所需融资。公路项目具有投资大、投资回收期长的特点。在我国已建成的高等级公路中，绝大多数高速公路和一级公路都是依靠“贷款修路、收费还贷”的政策实施的。大部分通行费收入稳定，现金流稳定，收费增长趋势加快，资产增值潜力大，属于特许经营行业，具有自然垄断的特点，是理想的证券化资产。通过资产证券化，可以吸引中小投资者和国外资金进入高速公路行业。

 

2.6设立公路产业投资基金

 

公路产业基金以国有股份为主，由政府设立的具体部门作为国有资产代表持有，广泛吸收社会闲置资金投资公路建设；同时与保险基金等基金协调发展，还需要找到低风险、稳定收益的投资项目。由于其专家财务管理的特点，可以避免项目投资的盲目性和重复性。公路产业投资基金在项目建设中无需偿还大量本息，有利于降低项目负债率，降低项目融资成本。