公共预算与公共行政权力的关系

一般意义上的预算是指公共资金的法定收支计划，也是制定该计划的过程。该计划是预算的一般表现形式，法律文件是预算的立法形式，而公共资金是预算的特定对象。权力是个人或组织行使其意志或期望影响或改变他人或其他组织行为的能力。权力是指不同个人之间、不同组织之间或组织与个人之间意志与行为的不对称关系，即命令-服从关系。

预算与权力的关系是指公共预算与公共行政权力的关系

1 公共权力存在于公共预算之前，公共权力斗争促进了公共预算的产生

人类社会一出现，就有了公共权力，所以远远早于现代意义上的预算。预算是指社会、政治、经济发展到一定时期，各利益集团达到一定平衡。在争夺公共资金使用权力斗争的过程中，最初是在英国作为封建王权的限制而产生的。由于国王力量的下降和资产阶级力量的上升，主要社会力量集团可以形成相互制约和制衡，这是预算可以在英国建立的政治和经济条件。新兴资产阶级开展斗争，夺取封建君主的财政控制权，要求国家规范有限地使用财政资金。1789年，议会通过了《联合王国总基金法》，将所有财政收支统一在一份文件中，正式建立了预算制度。到19世纪初，建立了按年度编制和批准预算的制度。预算在历史上的形成是资产阶级约束封建王权并取得胜利的过程。预算在历史上的产生带来了鲜明的权力斗争色彩。

中国历史上第一次编制国家预算是在宣统二年(1910年)，清政府即将灭亡时，由于内外压力被迫编制。

2 预算在一定意义上成为行使权力的前提，社会逐渐进入民主化法治阶段

预算对权力的标准化行使起着非常重要的作用。英国预算产生后，封建王权受到极大限制，维护了资产阶级的利益，加快了资本主义生产模式的发展。在资本主义制度的建立和完善中，预算制度发挥了重要作用。可以说，预算制度的建立为资本主义的发展奠定了第一个基石。美国现代预算制度的建立更充分地反映了预算在权力标准化中的重要作用。

1880年以前，美国只有很多事后的报告。人们不清楚政府做了什么，使用了多少资金，效果如何，所以无法监督政府。在“进步时代”，即1880-1920年左右，美国通过税制改革和预算改革建立了以公共预算制度为核心的民主政治基本制度。据认为，美国的预算改革意义重大，影响深远。因此，美国“进步时代”的预算改革本质上是预算权力分配模式的基本制度创新和整合，为民主法治社会的形成铺平了道路。

3 从某种意义上说，预算已经成为权力的化身:预算就是权力，预算有权威

从预算权的角度来看，预算权可分为预算法立法权和解释权、预算文件编制权、审批权、执行权、预算调整权、预算执行审议权、预算法立法权和解释权、预算文件审批权和预算执行审议权一般属于议会，执行权属于政府，预算文件编制权往往属于政府，因此预算权本身就是一个权力体系。如何正确处理各种预算权之间的关系，包括预算权的建立和分配，是一个非常重要的问题。预算权的分配涉及公众、议会、政府有关部门等行为主体。不同的预算权分配模式对公共资金的使用效率、政府管理水平和社会民主政治的发展有不同的影响。

从预算需要权威的角度来看，预算权威很可能是由影响预算形成的主要利益集团的力量比较决定的：即如果各方的力量相对平衡，那么预算权威就相对较高。这可能是因为如果一方偏离预算规定的轨道，其他相关方可以有效干预，迫使其回到预算轨道，即使客观条件需要调整或改变预算，也必须在法律程序下重新协商决定，以便维护和尊重预算权威。

这里有一个预算权力的形式和实质性的关系。制度主义者认为，组织中不同地位的人有不同的权力，这是由制度决定的。多元论者认为，在组织内部某一地位的权力实际上可能不起作用，而表面上没有权力的组织或个人可能会影响组织内权力的实际分布。因此，制度主义权力观强调权力产生的程序和形式，隐含着维护制度权威的诉求；多元化权力观从实际出发，注重实质性权力的分配，努力发现制度权威的实际分布。因此，它们实际上可以共存并相互补充。预算权力的形式可能与本质不一致，即预算制度决定的权力在实施中是否真实有效。