政府会计准则国际协调的基础

政府会计准则国际协调的基础

 

（1）会计目标的相对一致性

 

会计作为一种有效的控制工具，主要服务于政府的控制目标。在新的公共管理运动和政府善治的双重推动下，政府开始从强调过程控制转变为强调结果，从强调委托责任和控制转变为强调绩效和透明度。为了实现这一转变，政府需要选择合适的会计准则来缓解委托责任和透明度的压力。传统的现金会计相对简单易懂，有助于实现民主委托责任，但有些业务或事项无法得到全面、真实的反映。在经济全球化的背景下，新的公共管理\动的关键是将企业的管理技术引入政府领域，特别是引入应计制代替传统的现金制，以提高政府的绩效。目前，大多数国际组织和国家制定的政府会计概念框架认为，财务报告的主要目标是解除政府的委托责任，提供有用的决策信息，需要在分散的环境中捕捉不同利益相关者的共同信息需求，并通过会计控制实现这些目标。理性决策以比较为基础，强调会计信息是否具有预测价值和确认价值，评价经济活动对主体的影响，目标的相对一致性和信息需求的共性使政府会计准则有可能协调。在IPSAS开发过程中，为了满足利益相关者对高质量会计信息的需求，特别是政府偿付能力和政府服务绩效和运营成本，满足内部管理、金融机构和其他机构投资者、基金提供者、信用评级评估政府财务状况、风险和政府财政健康评估等经济、政治和社会决策的需要。大多数国家政府会计准则采用应计制原则，为相关管理决策提供决策所需的综合信息，解决了传统现金制下成本信息的扭曲和政治决策的长期影响。会计基础的一致性为政府会计准则的国际协调提供了技术基础，有助于降低交易和控制成本，实现政府财务信息的共享，提供更完整的信息。

 

（2）实现会计信息的可比性和可理解性

 

在新公共管理运动的影响下，政府借鉴私营部门的一些技术，加强成本控制，强调绩效管理和绩效评价，有助于实现会计信息的跨国比较，也有助于政府部门之间信息的可比性和可理解性。随着PPP模式和公共服务外包的兴起，政府与企业的界限越来越模糊。政府部门和私营部门通过合作共同实现公共价值最大化的目标。内部和外部委托责任的压力迫使政府公共部门继续深化其披露机制，有效管理资产。如果政府与私营部门的交易项目具有相同的特点，原则上应采用相同的会计政策。这一内在一致性要求为实现基于IPSAS或IFRS/IAS的政府会计准则协调奠定了基础。政府会计信息的可比性为公共部门实现基准管理提供的透明信息，有助于提高政府治理水平，提高公共服务能力，增强公众对政府的信任，克服差异造成的碎片化信息，实现整合效应。政府赤字，往往通过资本市场融资，资本市场投资者需要了解政府偿付能力，降低风险，只建立有效的协调机制，确保公共债务和预算赤字信息的高质量和可比性，为投资者和债权人提供积极信号，减少资本流动障碍，降低融资成本。就IPSAS本身而言，1996年至2002年制定的标准主要是借鉴IFRS/IAS的修订和扩展，从2003年开始关注政府部门自身的问题，这也是IPSASB重要战略和工作计划的一部分。政府会计准则的国际协调使会计信息更容易理解，有助于减少报告的编制成本和审计成本。

 

（3）有助于实现知识迁移，降低标准制定和变更成本

 

迁移（Transfer）是指一种学习对另一种学习的影响，是技能、知识和理解在一种情况下获得或态度的形成对另一种情况下技能、知识和理解的获得或态度的影响[11]。大多数国家政府和私营部门制定会计准则的权利集中在财政部。因此，除非存在显著差异，否则标准制定者之间的密切关系决定了政府会计准则主要借鉴IFRS/IAS或直接采用相关条款。政府与私营部门会计有共同的理论基础，IFRS/IAS目前已在大多数国家得到充分利用，尤其是欧盟要求其成员国上市公司强制采用IFRS/IAS后，其认可度和接受度越来越高，合法性地位也得到了一定程度的保障。大多数IPSAS都是在IFRS/IAS的基础上发展起来的，往往代表着国际社会的良好实践。因此，逐步得到一些国家的认可、借鉴和采纳，可以快速实现合法性和会计知识技能的迁移，有助于弥合会计信息用户的信息差距，提高其披露的会计信息质量，降低制度变革成本。在IFAC的推动下，IPSAS和IFACIFRS/IAS之间的共性越来越高，为政府部门引入私营部门良好的会计实践，实现两者之间的可比性提供了基础。IPSASB还可以更加关注IFRS/IAS无法涵盖的具体事项。不同国家的立法者或标准制定者更喜欢利用IPSASB的知识结构作为制定应计制政府会计准则的基础，而IPSAS则是基于IFRS/IAS，间接为政府会计准则的国际协调提供了基础，减少了重复劳动，其合法性得到了保障。

 

（4）治理的区域化和全球化

 

政府的一个重要功能是促进政府的善治，治理的关键是实现公共资源的有效配置。在全球治理的背景下，国与国之间的界限越来越模糊，相互依赖程度越来越高。全球治理需要超越国界的语言，这是政府会计准则国际协调的必然前提。区域治理作为全球治理的补充，也在不断发展。区域治理促进了政府会计准则的国际协调，减少了政府会计管理实践的差异。特别是随着欧盟等共同市场的建立，欧盟对其成员国有严格的财务要求。共同市场需要共同的会计语言，地区国家需要提供全面的信息和合并报表，以满足马斯特里赫特条约和宏观控制的要求，确保共同市场的稳定和正常运行。异质政府会计是协调的起点。在社会影响和压力下，政府会计准则的区域协调是不可避免的。为了降低协调成本，欧盟以IPSAS为区域协调的主要参考标准，发布了欧盟公共部门会计准则（EPSAS）。在全球治理和区域治理不断加强的前提下，政府通过强制同构（来自政治影响和合法性，主要基于资源依赖关系，如政府部门通过立法改革政府会计；一些国家依靠国际货币基金组织和世界银行的财政支持，迫使其在外部压力下提供相关信息）、模仿同构（模仿其他国家的成功经验和良好实践）和标准化同构（主要由国际审计咨询公司、评级机构等专业团体自身利益和利益相关者推动，基于共同世界观和获取新客户）满足外部需求，可使相关会计准则更容易被社会接受，从而实现其合法性。主权债务危机为政府会计改革打开了一个机遇窗口。一些国家将控制支出、赤字和债务（特别是养老金负债、政府对市场干预或负债的敏感信息）作为政府治理的重要目标，但债务和赤字的口径一直受到学术界和行业的批评。实现政府会计准则的国际协调，可以提供高质量的统计信息，确保宏观财政政策的有效性，解决微观政府会计数据与宏观数据的有效对接，实施相对统一的会计准则有助于与统计信息交叉核对，在全球化的背景下，未来政府治理模式将进一步呈现整合趋势，治理融合使政府会计准则的国际协调更加有效，政府会计准则的协调也有助于实现治理协调。