政府绩效审计的概念框架

政府绩效审计的概念框架

 

不同国家对政府绩效审计的称谓不同，如英国的“现金价值审计”（value for money auditing），加拿大“综合审计”（comprehensive auditing），澳大利亚“效率审计”（efficiency auditing），瑞典“效益审计”（effectiveness auditing）等等。在1986年第十二届国际会议上，最高审计机关国际组织建议采用“绩效审计”（performance auditing）统一名称。[6]我国称之为“效益审计”。

 

最高审计机关国际组织对绩效审计的主要定义是指经济性、效率性和有效性的审计。美国会计总署修订的《政府机构、计划项目、活动和职责审计准则》认为：“绩效审计是客观、系统地检查证据，实现政府组织、项目、活动和功能的独立评价目标，提高公共责任，采取纠正措施为监督提供信息。”国际会计师联合会认为，“绩效审计的目标是为用户提供独立的绩效信息和系统的识别保证。”[6]此外，德国联邦审计院和荷兰审计院对绩效审计也有类似或类似的定义。

 

笔者认为，绩效审计的概念应该是一个概念框架，包括审计主体、对象、目标、功能和范围，以及一个连贯、协调和内在一致的理论体系。

 

1.政府绩效审计主体

 

虽然国外委托民间审计中介机构实施绩效审计的例子很多，但我国政府效益审计的主体也应以国家审计机关为主。目前，我国民间审计的独立审计仍以公平、合法、一贯为审计目的，难以适应效益审计。

 

2.政府绩效审计客体

 

虽然根据最高审计机关国际组织悉尼会议文件的定义，绩效审计的对象应该是公共部门。但事实上，各国的绩效审计包括两种审计对象，一种是机构，另一种是项目。

 

根据中华人民共和国审计署提出的五年计划中指出的效益审计的重点，笔者认为我国绩效审计应包括两个对象：一是政府机关事业单位，统称为机构，属于公共资源和财政资金的主要使用、管理和支配者；二是预算支出项目，包括各类专项资金支出、投资支出、国债和外债支出项目。

 

3.政府绩效审计目标

 

审计目标是审计项目的起点和目的地，直接影响审计范围、内容、所需证据类型、审计方法和技术手段，以及表达审计结论和最终处理结果。一般来说，绩效审计的基本目标是围绕经济、效率和效果来确定的。

 

最高审计机关国际组织对绩效审计目标规定如下：“一是为公共部门改善一切资源管理奠定基础；二是提高决策者、立法者和公众使用的公共部门管理成果的信息质量；三是鼓励公共部门管理人员采用一定程序报告绩效审计；四是确定更适当的经济责任。”[6]

 

现阶段，政府绩效审计的目标主要是检查和评价公共资源使用和管理的有效性。这里的有效性至少应该包括经济性、效率性、效果性和合规性。经济性，即是否以最低投入实现目标；效率，即产出与投入的关系，包括以最小投入获得一定产出或以一定投入获得最大产出；效果，即目标的实现程度，在多大程度上达到了政策目标、经营目标和预期结果；合规性，即合法性，是法律法规的遵循。

 

从我国现实来看，合法性是否应作为绩效审计目标是一个有争议的问题。从公共资金管理现状来看，我国公共资金管理和使用存在一定程度的非法使用问题。例如，2004年1月至11月，审计机关向纪检司法机关移送了1165条违法犯罪线索。在这种情况下，如果相关项目没有进行财务审计，在进行绩效审计时注意合法性就变得非常重要。[8]

 

但不同的绩效审计项目，审计目标的重点也不同。除了考虑经济、效率和有效性的基本目标外，还应考虑审计目标的具体性和现实性。

 

4.政府绩效审计职能

 

政府绩效审计的功能主要是检查和评价公共资源使用和管理的有效性，而不是询问政府的目标和政策的优缺点，而是检查这些政策设计的实施效果并进行独立评价。

 

这里需要注意的是，政府绩效审计也有监督职能，但不是主要职能。这是因为审计结果往往不是由审计机关处理的，而是由全国人民代表大会或其他决策机构处理的。同时，经济性、效率和有效性评价中使用的审计依据往往不是强制性的。

 

5.政府绩效审计范围

 

综合绩效审计的审计范围涵盖经济、政治、军事、文化教育、社会、生态环境等领域。对我国来说，政府审计注入绩效审计内容，主要体现在对财政资金使用效果的审计上。笔者认为，我国绩效审计的范围应包括：机构绩效审计和项目绩效审计。机构绩效审计，政府机关和事业单位可统称为机构，目前我国不会成为重点。项目绩效审计，包括各种专项资金支出、投资支出、国债和外债支出项目，主要是指预算支出项目的审计。目前，中国可以关注国家预算和地方预算的专项支出。因此，项目绩效审计的范围可以确定为以下几个方面:预算支出项目预期目标的实现程度；项目管理的有效性包括实施单位资金配套环节、项目项目可行性论证环节、项目出包或大规模采购招投标环节等。；目前，我国审计机关首先开展绩效审计的是财务、财务收支资金使用、分配、报告中存在的合法性和真实性相关问题。这些问题往往严重影响项目的效益，如资金分配扣除、挪用资金分配、非法资金筹集手段、国债外债资金不合规转移、偿债责任分配不合理等，将严重影响资金的使用效率；项目的效益，包括项目进度、质量、规模提供的使用价值或效果和服务、投资资金的经营状况、偿付能力、收支损益等。[7]