审计机关应当明确申请财产保全的问题

一、审计机关应当明确申请财产保全的问题

 

1、申请财产保全的反担保。

 

审计机关申请财产保全是行政机关对被申请人有关财产采取的强制措施。具体行政行为的合法性尚待法院审查，判决是否执行尚不确定。具体行政行为经审查明显违法或者确有错误、不当的，可能给被申请人造成经济损失。根据《民事诉讼法》的规定，作为申请人的审计机关应当提供反担保。但《行政诉讼法解释》第九十二条没有规定行政机关申请财产保全应当提供反担保，主要考虑行政机关作为国家机关，除办公行政资金、设施、设备等国有资产外，没有自己的财产，没有财产担保专项资金，不能提供财产担保。同时，根据《担保法》第八条的规定，国家机关不能作为担保人。因此，笔者认为，审计机关在申请财产保全时没有提供反担保的法律义务。但审计机关申请财产保全后，因具体行政行为违法、错误、不当给被审计单位造成经济损失的，审计机关应当承担行政赔偿责任。

 

2、财产保全申请费的负担。

 

审计机关申请财产保全的，应当依照《行政诉讼法》的规定、《人民法院诉讼收费办法》的有关规定，应当提前支付保全申请费。审计机关在规定期限内不提前支付或者申请减免或者延期支付的，法院可以裁定不接受保全申请。由于《行政诉讼法解释》第九十二条规定没有明确财产保全费用的负担，参照《民事诉讼法》的有关立法精神和司法实践，作者认为法院可以根据以下情况作出裁定：审计机关财产保全申请被法院受理后，审计机关申请终止或者被申请人提出异议，依法设立法院终止保全措施的，由审计机关承担保全申请费；审计机关申请的财产保全措施达到预期目的，或者在保全效力期结束时申请转为强制执行审计决定的，法院可以根据审计机关的申请，裁定保全申请费由被申请人承担。

 

3、财产保全的有效期。

 

《行政诉讼法》第九十二条没有明确规定审计机关申请财产保全的有效期限。根据《民事诉讼法》诉前保全的有关规定，申请人必须在申请财产保全后15日内起诉，逾期终止保全。显然，审计机关申请财产保全的目的不是起诉，审计机关申请财产保全后不可能起诉。笔者认为，根据《民事诉讼法》规定的诉前保全有效期，法院裁定审计机关必须在15日内起诉被审计单位，这不适用于审计机关。由于审计程序的复杂性，审计机关每15天申请一次保全，直至审计程序进入强制执行审计决定，这是不现实的；法院不能在没有任何法律规定的情况下超期保全。本法规定的漏洞在司法实践中产生了难以解决的问题，给审计机关申请财产保全的有效期带来了不知所措的法律后果。在审计实践中，审计机关很难在15天内完成一系列法定程序，直接进入审计决定的执行环节。因此，审计机关申请财产保全的合理有效期应尽快界定，弥补立法缺陷。

 

二、对审计机关实施财产保全措施的立法建议

 

1、根据我国现行行政强制措施，行政机关主要申请人民法院实施，行政机关依照法律、行政法规授权独立实施，总结审计执法实践经验，建议对《审计法》有关财产保全规定进行必要的修订。在保留原申请人民法院财产保全措施的同时，授权审计机关对被审计单位非法取得的资产可以独立实施财产保全性质的强制措施，如直接冻结银行存款，使审计机关可以根据具体情况独立决定财产保全强制措施的实施，提高审计效率，降低审计行政成本。

2、在我国尚未完成行政机关实施行政强制措施一般规则的单独立法之前，为弥补《行政诉讼法解释》第九十二条规定的严重不足，便于审计机关更好地利用法律手段履行经济监督职能，提高监督效率，建议国家审计署和最高人民法院对《行政诉讼法解释》第九十二条规定中尚未明确申请财产保全的条件、担保、有效期、申请费用负担等作出明确的法律规定，指导和规范审计机关和人民法院实施财产保全的具体行为。