我国现行转移支付制度的弊端

瑞典经济学家缪尔达尔在《经济理论与不发达地区》一书中提出了“地理二元结构”理论。这一理论认为，发展过程是一个不平衡的过程。如果我们听它的话，由于“循环积累因果关系”的作用，就会出现富人和穷人的“马太效应”。政府不应消极等待发达地区产生“扩散效应”来消除这种差异，而应采取一定的特殊措施，对不发达地区给予一定的补贴或刺激其经济发展，以缩小差距。这种“特殊措施”通常被称为转移支付①。刚刚结束的“十六届五中全会”以协调区域经济发展为重点研究领域，认为实现“五大协调”是财政协调的关键环节，最重要的是完善政府转移支付制度。

 

我国现行转移支付制度的弊端

 

中国现行的政府间转移支付制度是在1994年实施分税制改革时建立起来的。虽然经过多次演变，但仍未完全摆脱传统制度下统一收支的形式，不足以防止区域间差距扩大的趋势。因此，各级政府之间现有的上缴下拨关系并不是真正的转移支付制度。总的来说，我国转移支付制度在以下两个环节严重滞后。

 

（1）转移支付系统的设计环节

 

由于1994年分税制改革是在不触及地方既得利益的情况下进行的，只是规范了中央和地方财政收支关系的基本框架，对各级政府之间的事权和财权没有严格的界定。因此，随着时间的推移，分税制的弊端日益突出，最突出的是基层财政困难与地区差距日益扩大。其中，转移支付制度的薄弱和不规范是导致区域差距扩大的因素之一。

 

转移支付是为了实现均等化目标，但我国转移支付制度的实施结果与均等化目标相冲突。受财政收入规模、制度安排和具体操作技术的限制，我国政府间转移支付基本上是一种纯纵向的方式，主要包括税收返还、制度补贴、结算补贴、专项拨款和增量转移支付②五种形式。在这五种形式中，只有增量转移支付才能真正发挥平衡地区之间的财政差距，可以使用因素分析方法（1995年开始实施困难地区和少数民族地区转移支付方式，2002年国家实施所得税收入共享改革后，“过渡期”不再使用），其余四种要么是定向补贴，要么是目的、专项资金，不能发挥平衡地区发展的作用。从分配资金总额来看，首先，增量转移支付只占很小一部分。1995年至2000年，分别为当年中央补贴地方支出总额的0.82%、1.27%、1.76%、1.81%、1.83%和1.83%形成了非常不合理的结构；其次，专项转移支付占很大比例。虽然根据国际经验，专项转移支付具有使用方向明确、见效快、监管方便等特点，但中央和地方政府权力划分不明确，影响了专项转移支付应有功能的充分发挥，带来了一系列问题。专项转移支付种类繁多，几乎涵盖所有预算支出科目，由各部门安排，不利于资金的统筹安排和合理使用，导致各地区“跑部”要钱、争资金、争项目。

 

此外，税收返还和制度补贴遵循财政承包制度的内容，以1993年为基础，进行环比增长计划。结果，税额较多的地方返还较多，税额较少的地方返还较少，导致富的地方更富有，穷的地方更穷。区域差距导致基层政府收入来源不平等；在转移支付制度不规范的情况下，基层政府收入不平等反过来加剧了区域差距，导致教育、公共卫生、基础设施等公共产品供应区域不平等，难以实现财政转移支付的最终目标。

 

（2）转移支付制度的实施和监督

 

目前，各级财政部门负责转移支付工作，但目前的情况是：一方面，专项拨款和结算补贴的分配缺乏规范、科学的法律依据和合理的分配标准，在实际操作中受到人为因素的极大影响，具有很大的随机性。至于财政转移支付资金能否按时、按量到位，能否用于专项资金，没有专门的机构对其进行检测和评估，也没有相关法律作为标准。另一方面，一旦转移支付资金掌握在地方政府的接受者手中，地方政府如何分配和使用这些资金仍然是一个复杂的问题。

 

在财政转移支付过程中，“权力寻租”行为普遍存在，资金被占用、挪用、截留、沉淀等现象导致部门利润和国家损失。2002年底，129个中央预算单位财政拨款余额为646.03亿元。财政部批准2003年部门预算时，只将56.65亿元纳入部门预算，其余589.38亿元存入资金沉淀③。审计署审计长李金华在向全国人民代表大会常务委员会报告2002年中央预算执行情况和其他财政收支审计情况时表示，中央专项转移支付管理存在三个主要问题：一是部分项目重复设置，存在长期审批现象。二是部分资金分配超出范围，系统安排资金较宽。第三，部分资金的分配与实际情况脱节。