分析转变地方财政职能的背景因素

分析转变地方财政职能的背景因素

 

(一) 简单回顾中国传统体制下的地方财政职能

 

改革前，中国财政的职能是协助政府组织经济。当时，中央政府完全控制了整体经济的运行。事实上，中央政府已经成为整个社会唯一的经济主体和利益主体。地方政府只是被动地执行国家统一计划，没有独立的经济利益。中央政府主要依靠行政命令和经济计划来控制经济。集中统一的计划包揽一切，取代市场配置，取代和稀释财政职能。在此背景下，地方财政只按照中央下达给地方政府的分配计划，将30%的财政分配给地方政府～40%的国民收入集中起来，然后依次分配到社会、政治、经济的各个环节，使经济运行遵循中央政府确定的范围和结构。地方财政职能的本质特点是通过强制集中社会剩余产品，与中央政府合作，将资源分配到中央政府认为应该分配的地方。这个过程没有谈判或民主色彩，是对经济的直接控制，没有任何调整。随着改革开放和财政权力和利益的实施，权力和利益开始分层多样化，地方政府逐渐成为一级相对独立利益的主体。在此背景下，中央和地方政府实施的财政包干制度极大地刺激了地方政府对财政收入数量的片面追求，竞相发展“高价高税”产业，导致“投资饥渴”、重复建设和结构趋同的后果仍然存在，农业、交通、能源等基础设施、基础产业和第三产业的投资和发展没有时间考虑。从计划经济向市场经济的过渡和工业化的推进，彻底打破了原有地方财政职能的生存条件，创造了各种转变地方财政职能的因素。

 

(二) 市场化改革和工业化的要求相应地改变了原有的地方财政职能

 

1 市场化改革打破了政府（包括地方政府）直接管理经济的基本条件，政府只能间接调控经济。在市场经济国家中，市场在资源配置中起着主导作用。经济要素的流向、流动模式和供求结构的产生和变化主要取决于市场的引导。各经济实体的行为取决于价格信号和心理预期的变化。所有经济行为的形成和变化都具有很强的理性和不确定性。当然，市场并不完美，客观上存在市场失败。因此，为了维护社会公平和社会稳定，促进社会进步，政府必须介入市场失败领域，通过自己的非市场活动纠正市场失败。因此，在市场经济条件下，政府（包括地方政府）既是裁判又是运动员的时代已经过去，政府只能通过间接监管来干预经济。在此背景下，地方财政收支行为只能以满足区域内社会公共需求为核心。任何超出“公共性”范围的干预经营性和竞争性活动都是对市场有效竞争的损害。因此，市场经济条件下的地方财政更多的是转向间接调控。

 

2 政府不再代表企业职能和企业摆脱政府附属物的角色，使政府和企业从不分离到分离，从而促进地方财政职能的转变。在市场经济条件下，企业是独立经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争对手，追求利润最大化是其唯一目标。这就要求企业不再作为政府的附属物。过去，企业履行的政府职能（如企业办社会、小而全、大而全）应剥离给政府或社会；另一方面，政府代表的企业职能也应恢复到企业的独立承担（如企业亏损补贴）。这样，政府就可以从统管国有企业、直接干预微观企业的决策转变为通过制定有效的法律、法规和政策，为所有企业创造公平竞争的外部环境。同时，政府应承担从企业中分离出来的教育、医疗、社会保障等社会责任。因此，政府与企业关系的基本理顺促进了地方财政职能的转变，为市场经济条件下地方财政职能的重新定义奠定了基础。

 

3 工业化的推进和经济增长引发了一系列的社会矛盾，增加了对公共产品的需求规模，迫切需要地方财政职能的转变。工业化和经济增长确实会加快生产力和社会进步的发展，但由于效率必然是适者生存的条件，加上社会成员属于非资产所有者，制度安排仍有许多地方拒绝公平竞争，因此工业化和经济增长福利不合理分配，许多人失去了应该享受的福利，如国有企业合并、破产、退休职工社会保障、下岗分流和再就业培训。这是市场经济发展中不可避免的矛盾，另一方面，工业化带来的城市化大大扩大了公用事业的需求规模（如公安法建设、基础教育、基础科研、卫生保健、社会公共基础工程和服务设施等）。在这种情况下，改变地方财政职能和建立地方公共财政的需求规模是不可避免的。