建设政府综合财务报告制度的重要意义

政府会计作为一种收集和反映财务信息的系统，是政府的神经系统（肖鹏，2010年）。我国基于收付实现制度的财政总预算会计制度主要反映了政府的年度预算执行信息。虽然能准确反映财政部门的预算收支情况，但不能全面准确地披露政府的资产负债和成本信息，不利于加强政府资产负债管理，降低行政成本。现行政府会计制度种类繁多，如财政总预算会计制度、事业单位会计制度等，口径不同，会计标准不一致，缺乏标准化的政府会计标准制度，提供完整的政府会计财务报告。因此，推进政府会计改革对改善政府信息披露和公众满意度具有重要意义。

 

2014年12月，国务院批准了财政部制定的《政府综合财务报告制度改革方案》（以下简称《改革方案》）。根据改革计划，政府综合财务报告制度的改革是基于政府会计规则的重大改革，可以促进政府财务管理水平的提高和财政经济的可持续发展。在2015年20国集团(G20)峰会上，国际会计师联合会（IFAC）提出公共部门财务管理效率低下、财务透明度和问责制度不足仍是许多国家面临的重大问题，高质量、及时的财务报告是解决这些问题的重要措施之一。2017年国际会计师联合会（IFAC）与经合组织（OECD）一项新研究表明，近75%的OECD成员国建立了基于权责发生制的政府会计制度，2003年只有25%。基于此，本文通过比较财政总预算会计制度和政府综合财务报告制度，分析了制度建设的创新优势和不足，为促进政府会计改革提供了新的思路。

 

建设政府综合财务报告制度的重要意义

 

（1）有效促进政府更好地履行委托责任。政府受公众委托，利用公共资源为社会提供公共服务，必须接受公众的监督。政府预算作为限制政府财政行为的工具，负有遵循预算获取和使用资源的责任，被称为“财政委托责任”，是政府公共委托责任的重要组成部分（路俊伟，2007）。政府会计信息是反映政府委托责任履行情况的途径之一（高越，2016）。政府综合财务报告作为载体反映了政府委托责任的履行情况，委托责任可由预算会计和财务会计共同反映。

 

政府综合财务报告制度，通过规范政府财务报告目标、报告方法、报告内容、报告要求，可以充分反映政府财务状况和经营情况，帮助人们更好地了解政府财务状况与经济社会发展的关系，反映政府提供公共服务的委托责任，满足公众对政府财务信息的需求。《政府会计准则》――在基本准则（以下简称基本准则）建立的“3+5要素”会计模式中，预算会计记录和反映了政府预算执行的全过程，符合预算资源的流动管理，加强了对政府预算执行的监督控制，方便利益相关者了解和评价政府预算管理委托责任的履行情况，反映了合规委托责任。财务会计更全面、系统、完整、持续地反映政府经济活动，记录和跟踪政府经济活动的长期影响和结果，突出政府拥有和控制资源库存状态，更好地提供财务状况、经营和现金流信息，方便政府外部利益相关者了解政府财务委托责任，科学评价政府绩效，反映绩效委托责任。

 

（2）有助于完善政府资产负债管理。政府会计的几项具体标准的出台，标志着我国政府综合财务报告制度建设迈出了坚实的一步。根据政府会计的现状和财务人员对新会计基础的接受程度，一些具体标准适当简化了一些会计处理。例如，固定资产和无形资产按照权责发生制的会计要求计提折旧和摊销，但不考虑残值，不确认资产减值准备。折旧或摊销金额按用途计入当期费用或相关资产成本，符合划分资本支出和费用支出的原则，改善了以往“虚假”折旧和摊销的做法，有利于客观真实地反映资产价值，促进政府成本的会计和管理。

 

政府为公众提供公共产品和服务所需的资源投资，公众对公共产品和服务的无限需求与有限的资源形成了矛盾。因此，借贷已成为政府解决这一矛盾的一种常见方式（路俊伟、余国旺，2015）。政府综合财务报告制度要求政府为债权人和其他利益相关者提供基于权责发生制的财务报告，充分反映政府的偿付能力、资产负债率、流动率等财务会计信息。这些做法不仅有利于促进政府的债务管理，而且有利于保护外部信息用户的权益。

 

（3）有助于促进国家治理体系和治理能力的现代化。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总体目标，即完善和发展中国特色社会主义制度，促进国家治理体系和治理能力的现代化。作为国家治理体系现代化的标准之一，公共权力的标准化运作要求政府治理有完善的制度安排和标准化的公共秩序。为了实现有效的治理，政府能够及时准确地掌握财务运作，并制定相应的政策措施是非常重要的。政府综合财务报告制度可以充分反映政府的财务状况，如债务规模，有利于发挥政府绩效管理和风险管理的作用，为促进国家治理体系和治理能力的现代化奠定坚实的基础。

 

同时，政府综合财务报告反映和分析了财政经济的整体财务状况，大大提高了理论、政策和技术要求，对财务管理能力提出了更高的要求。政府综合财务报告制度的建立可以从根本上加快财务管理人才的培养，为国家治理现代化奠定坚实的人才基石。

 

建议及启示

 

在我国全面深化改革、加强机制创新的要求下，政府综合财务报告作为反腐败制度下的重要制度建设具有重要影响。虽然改革计划明确了政府会计改革的方向、总体目标、制度机制和实现路径，但在推动现行总预算会计制度向政府综合财务报告制度转变的过程中仍存在诸多问题。首先，政府会计主体的定义是模糊的。《基本准则》对会计主体的定义――各级政府、各部门、各单位范围模糊。就事业单位而言，其所有权仍不明确，改革试点项目也不包括在内。但2016年8月，财政部起草了政府会计制度――行政事业单位会计科目和会计报表（草案）可以看出，行政事业单位已纳入政府综合财务报告制度的适用范围。二是双轨制引起争议。《基本准则》明确的“双功能、双基础、双报告”原则引起了业内人士的质疑。

 

因此，本文建议继续完善政府会计主体的定义和政府会计改革的实现路径。缺乏政府会计信息披露主体的供给动力是我国缺乏信息披露理论和实践的原因之一（王芳、张琦，2014）。正确定义政府会计主体，确定财务部门的服务范围和财务报表，促进政府会计改革，促进政府预算管理和财务管理，继续完善政府会计主体的定义，确认各单位会计主体的责任和主体地位，为国家财产安全提供有利保障。