地方投融资管理缺乏完整的法律保障

地方政府投融资是地方政府利用财政、信贷等手段筹集资金，实现一定的区域产业政策或其他经济目标，然后将资金投入急需发展的部门或企事业单位形成的具体分配关系。它比一般商业金融具有更特殊的融资能力。近年来，各级政府和财政部门对政府投融资管理体制机制进行了一系列改革和探索，取得了一定的成效，有效地促进了当地经济社会的发展。然而，地方政府有过度投融资的倾向。长期以来，由于预算软约束和政绩观不科学的激励，我国地方政府的过度投资行为频繁发生，孕育了巨大的债务危机，严重制约了我国宏观经济的长期可持续健康发展。因此，必须进一步规范和完善地方政府的投融资管理体系，尽快消除各种隐患和风险。

 

地方政府融资平台的产生和发展是我国地方政府投融资管理存在的问题，是投融资体系创新的尝试。但与此同时，地方政府投融资平台的管理也存在许多问题。

 

1.地方政府投融资管理缺乏完整的法律保障

 

一是地方政府投融资管理立法建设滞后。目前，我国地方政府融资立法仍处于1978年立法阶段，地方政府投资立法仅停留在2004年《关于投资体制改革的决定》、2008年制定了《企业国有资产法》和《关于2009年深化经济体制改革的意见》。二是地方政府投融资平台建设不规范。目前，各地设立的投资评估公司种类繁多，数量众多，规模不同，资质参差不齐，明显不规范，行业不自律。截至2012年底，全国地方政府投融资平台1万余家，其中70%以上为县（区）级政府投融资平台公司。这些投融资平台公司缺乏严格的法律约束，融资风险很大。这些投融资公司不仅促进了地方政府信贷规模的快速增长，而且增加了地方政府的债务负担和银行业的经营风险。第三，投融资政策的作用并不明显。虽然地方政府已经建立了投融资平台，建设基础设施、基础产业和商业城市，但投融资平台的主导作用并不十分明显。原因是我国缺乏地方政府投融资管理的法律规范、行业法规和严格的投融资金融体系。

 

2.地方政府投融资管理效率低下

 

在建设投融资平台、促进基础设施、基础产业、支持高新技术产业发展的过程中，许多地方政府普遍面临资金短缺的问题。因此，大多数地方政府投融资平台通过各种“灵活性”补充资金，增加资金来源和项目供应。例如，有些通过委托银行发行金融产品补充资本，有些超负荷要求银行贷款，有些通过高估实物投资或出具虚假注册资本证明，有些占用和挪用年度预算资金，有些非法使用年度财政暂存和年度预算余额，有些以股东贷款的形式向其他投融资平台借款，在资金短缺时，有些甚至向地下银行拆除高利贷。这些资金筹集的无序管理在一定程度上提高了资本供应的门槛，增加了资本整合的成本，扭曲了资本要素的正常合理流动，增加了资本交易成本，降低了项目建设的效率和效率。另一方面，在一些发达地区，地方政府投融资的项目和项目建设主要是由于绩效考核的需要，投入巨资从事绩效项目和形象项目。在没有充分科学论证的前提下，项目成活率很低。此外，从宏观层面看，地方政府投融资平台将大量快速增长的信贷投入一些大型中长期建设项目，商业银行贷款规模大，占用周期长，占据未来年度信贷，也使一些项目缺乏动力，容易成为“未完成项目”。

 

3.地方政府投融资管理体系松散

 

一是缺乏完整顺畅的管理体制和机制。长期以来，大多数地方政府没有提高对地方政府投融资管理机构、管理机制、投融资平台建设和项目效益评价的认识，充分重视，没有制定和出台相关政策和管理制度。很多投融资机构和平台因时因事而建，有些管理方法和措施只有临时效果，远离规范化、制度化、科学化。一些理想的地方只隶属于地方国有资产管理委员会，按照国有资产管理办法经营管理。二是地方各级政府投融资各自为政，泥沙俱下。一是从省、自治区到市、自治区，再到县、自治区，缺乏统一规范的长期管理机构、管理制度和机制，不同层次的政府、同一层次的政府、地区内的政府，由于时间原因，广建投融资机构和平台缺乏完整性、系统性和规范性，临时投融资机构众多，投融资平台种类极其复杂。

 

4.地方政府债务风险负担沉重

 

一是隐形负债增多。自2008年以来，一些地方政府官员在项目决策中，往往忽视地方政府实际负担和地方经济发展的实际情况，超负荷、超标准、超标准、提前融资和投资，形成大量新债务或债务，给地方政府造成沉重的债务负担。地方政府的财政隐形负债在一定程度上远高于政府的显性负债。二是地方政府债务的软约束机制。这种软约束机制助长了地方政府的债务心理。对于投融资平台来说，无法通过自身经营、项目收入和上级政府以至中央政府支付的贷款，最终可以转移到商业银行的不良资产中，这是一个普遍不争的事实。三是部分地方政府投融资平台债务比例过高，投融资风险集中，应对宏观经济变化的能力较低。一些地方投融资平台整体负债率较高，负债率一般超过80%或更高，资本普遍欠缺，偿债能力较低。四是存在偿还危机。在地方投融资平台推广的各类基础设施项目中，普遍存在资金不足的问题，显著增加了银行的贷款风险。在信托、金融产品等影子银行发展的环境下，许多地方投融资平台通过以新债换旧债进行融资。同时，由于抵押品多为土地、房地产等国有资产，一旦宏观经济形势发生变化，如土地、房地产价格下跌，这些投融资平台很可能面临偿还危机。