政府会计准则国际协调障碍研究

政府会计准则国际协调障碍研究

 

IPSASB是实现政府会计准则国际协调的主要参与者和行动者。在实践过程中，还加强了与其他国家或地区制定机构的合作，实现资源共享。政府会计准则的国际协调程度越来越高。然而，由于政治经济、管理文化、历史背景等因素的影响，不同国家的政府会计准则仍存在实质性差异。政府会计准则协调过程中仍存在一些不确定因素。在实际操作过程中，政府会计准则的协调程度远低于企业会计。

 

（1）控制哲学的差异性

 

IPSASB在制定IPSAS时，在IFRS/IAS的基础上实现了最小的偏差，但IFRS/IAS以资本市场为导向，以保护投资者利益为主要目标，注重决策的有用性，没有充分考虑委托责任信息的要求。另一方面，仍有一些国家政府会计准则也会借鉴其企业会计准则。政府与私营部门的环境差异，如组织目标、收入实现过程、存续时间、利益相关者之间的关系、预算的重要性等。政府的主要目标是实现公共价值（政府不仅需要考虑资源配置中的成本效益、效率和效果原则，还需要考虑其他伦理价值，如代际公平、开放、客观、公共委托责任）。伦理协调是会计协调和融合的基础，因此基于IFRS/IAS开发的IPSAS适应性往往受到质疑。政府部门和私营部门的利益相关者不同，对会计信息有异质偏好，对标准制定过程有影响。私营部门财务报告的主要信息用户是现有或潜在的投资者、贷款人和其他债权人。他们主要从市场的角度强调决策的有用性，从微观层面做出更多的投资和信贷决策。政府部门财务报告的主要信息用户是公众，主要关注政府委托责任的履行，关注微观信息和宏观信息，虽然国家账户在一定程度上实现了国际宏观比较，但基于微观信息确保高质量的宏观统计信息，特别是债务和公共赤字数据。在政府会计准则的发展过程中，不同的利益相关者有不同的动机，缺乏共同的愿景，使得协调更加困难。盎格鲁―撒克逊国家的主要信息用户是服务接受者及其代表、资源提供者（自愿和非自愿）及其代表，强调商业委托责任。欧洲大陆国家的主要信息用户是立法和监管机构，主要强调法律委托责任。会计在公共管理领域发挥着非常重要的作用。对于公共部门来说，一方面要保持效率和效果的基本价值观，同时也要保持公共政策目标的核心――追求公共利益，避免被控制俘虏，有时是分开的。如何实现两者之间的平衡已成为公共管理的一个重要问题。澳大利亚和新西兰都试图在政府部门和私营部门采用相同的会计准则，即所谓的“部门中立”准则（Sector Neutral，主要基于中性交易原则，会计应考虑其交易的经济性质，而不是经济主体），但由于政府和私营部门的性质不同，单一标准不能与政府活动完全兼容，也不能满足信息用户的信息需求，越来越多的质疑和批评，因为中性交易原则不仅是交易本身，而且应考虑其与环境的适应性，新西兰和澳大利亚后来放弃了部门中性标准，单独制定了政府会计标准。

 

（2）不同的治理模式

 

要实现善治，必须提供及时、可靠、相关、透明的信息，因此良好的会计准则是实现善治的关键。高质量的财务管理可以促进更严格的财务控制，会计改革战略不能与广泛的公共管理改革分离。信息的可比性和控制的严格性是相互约束的关系。协调过程使政府会计信息容易比较，但在会计环境中立的技术假设的基础上，实现会计准则的完全协调。事实上，政府会计准则的制定并不是一个简单的技术问题，具有重要的政治、经济和社会意义。因此，政府会计准则的国际协调是一个漫长的政治过程，与政府治理模式密切相关。出于特定的政治目的，政府往往采用不同的标准体系。因此，大多数国家希望控制标准制定的过程和结果，利用会计政策的选择性实现其政策偏好，不愿放弃制定标准的权力（通常被视为主权的象征）。IPSASB并不要求其他国家采用IPSAS的强制性权力。是否选择IPSAS取决于各国的选择，但IPSASB鼓励其他国家将IPSAS作为制定政府会计准则的基础。在治理模式中，如何权衡利益相关者之间的利益冲突是治理的关键。根据会计传统，政府会计模式可分为“盎格鲁-撒克逊系统”模式和“欧洲大型”“模式”，前者主要强调引入私营部门会计方法，通常采用管理驱动战略，更倾向于接近IPSAS；后者强调政治、法律和治理机构的重要性，特别是预算制度和立法控制在委托责任机制中的主要作用，政府决策的主要信息来源是预算信息，通常采用委托责任驱动战略，会计主要关注预算问题，预算作为主要委托责任机制保留了传统的中心地位，会计信息主要监督和反馈预算执行过程和结果，在政府会计准则变更过程中倾向于采用修订现金制度和修订应计制度，仍难以协调IPSAS。预算与会计的关系非常重要。两者之间的协调是一个不可避免的问题。因此，它涉及到财务会计与预算会计的不同组合。不同的组合将加强或稀释政府会计准则的国际协调效果。预算通常以法律法规为基础，在整个治理体系中发挥重要作用。预算会计提供的信息是政府解除委托责任和决策的重要依据。现有的IPSAS没有很好地考虑预算会计问题，导致不同会计传统国家在政府会计准则协调方面存在差异。无论是采用传统的现金制度、修订后的现金制度、修订后的应计制度还是完整的应计制度，都取决于治理模式的选择。部分国家采用应计制或IPSAS作为参考，直接采用其部分标准或部分条款。政府公共治理的目的是确保财政稳定和长期可持续性。财政稳定是建立在信任的基础上的。政府会计准则的国际协调是建立公众对政府信任的基础，缺乏对政府的信任很容易产生新的危机。