我国政府绩效审计模式的可行性理论框架

我国政府绩效审计模式的可行性理论框架初步探索

 

研究和构建我国绩效审计模式，分析构成该模式的各个要素，并做出相应的选择和决策。

 

（1）政府绩效审计制度

 

学术界认为，世界上主要有四种国家审计制度（模式）：立法型（议会型）、司法、独立和行政。目前，世界上很少有国家采用行政体制，而议会（立法）最多。80%的国家采用议会、司法和独立％以上。过去，瑞典被视为行政国家审计的成功代表，但2004年7月1日审计制度改革后，瑞典目前的国家审计制度不再是纯粹意义上的行政制度。目前尚未发现世界上成功的行政审计制度，可以发挥更好的作用。[9]

 

中国的审计制度是一个行政制度。在现行审计制度下，审计监督在政府层面存在差距。从法律上讲，政府层面（包括政府负责人）应受到审计监督。一方面，审计机关应当审计同级财政预算；另一方面，预算执行中存在的诸多问题，如隐瞒转移收入、挪用资金等，都与政府密切相关。特别是当前公共支出的决策和使用权集中在政府或个别负责人手中时，权力集中，缺乏透明度。在“内部审计”下，审计监督对象主要是财政和其他预算执行部门和下级政府，不包括政府层面。这些问题，特别是与政府或政府负责人直接相关的问题，难以深入调查，发现的问题难以披露。

 

笔者建议借鉴澳大利亚的成功经验，调整审计署内部机构的设置。绩效审计职能由独立机构重新完成。审计署设立了独立的“绩效审计部”和“财务审计部”，分别负责“绩效审计”和“财务审计”[10].这样，绩效审计就可以与财务审计持平。这也在很大程度上意味着更多的资源，特别是管理力量，必须倾向于绩效审计。这种内部机构的设置模式可以改善当前行政体制的不足，适应当前我国行政体制的现状。由于我国行政政府体制改革和行政财政预算体制改革尚未完成，从长远来看，经过几十年的市场经济逐渐成熟，我们可以考虑立法国家审计体制。

 

（二）政府绩效审计权限和法律依据

 

在一个国家，审计权限一般由法律规定。审计权限的确定也是最高审计机关审计公共部门项目和机构的程度。目前，世界上许多国家都将绩效审计权限写入宪法或其他法律。不同国家的绩效审计权限差异很大：有些权限大，审计机关可以检查非常复杂的政府事业的效率和效果；有些权限不涉及政府项目政策依据的审查，因此审计不询问政府目标的质量，而是检查这些政策设计的实施效果。[2]

 

目前，我们进行绩效审计。虽然有审计法作为法律依据，但现行法律的规定不够具体和明确。审计法只提出了“财政收支或财政收支的真实性、合法性和效益，并依法进行审计监督”。然而，审计法并没有明确规定审计机关可以进行绩效审计。审计机关的职责、审计机关的权限、审计程序等相关条款也规定了财务审计，不适合绩效审计的需要。对机构和项目活动进行综合经济、效率和效果的评价，可能存在越权审计的风险，大多数公共部门对接受绩效审计也有不同的理解。在这种情况下，绩效审计存在许多障碍。因此，国家立法应进一步明确审计机关进行绩效审计的权限，补充授权和修订《审计法》，使政府绩效审计完全合法化。

 

（四）政府绩效审计程序

 

从国外审计经验可以看出，绩效审计程序一般经过四个阶段：准备阶段、实施阶段、报告阶段和后续阶段，但由于审计项目的不同，每个阶段的具体内容略有差异[6]

 

一是项目审批和计划。本阶段主要包括三项工作：一是选择审计项目编制审计机关的年度审计项目计划，二是进行审前调查，一方面作为项目审批的依据，另一方面也是审计计划的依据，最后是审计计划的编制。在国外绩效审计中，这一阶段一般占整个审计项目时间的三分之一。哪个财政支出项目可以进行详细的调查和审计，应该经过大量的论证和审批过程。

 

二是确定被审计机构或项目的效果目标和评价指标体系。机构或项目可能有多个目标。应尽量选择权威来源的目标作为审计评价的依据。可以先确定机构或项目的总目标，然后将总目标分解为几个二级目标，审计人员根据总目标和二级目标设计评价指标体系。为规避风险，目标和指标体系应与被审计机构或项目管理层充分协商。

 

三是收集和分析信息，计算指标评价结果。进入审计实施阶段后，根据确定的审计评价指标体系计算的需要，组织信息的收集和分析，这也是审计取证的过程。

 

第四，报告和传递审计结果。审计实施后，审计机关和审计小组应当按照国家审计准则的要求报告和传递审计结果。根据政府绩效审计形成的审计关系，审计结果应当报立法机关，即各级人民代表大会机构、其他决策机构、同级政府机关或者被审计机构的上级主管部门。因此，在我国，政府公开审计结果报告的形式较好。