中国公共分配的二元结构

中国公共分配的二元结构

 

中国二元经济结构的产生是社会生产力发展的必然结果，其长期存在是社会生产力相对落后的重要表现。在工业化初期，为了实施赶超战略，中国在“工业偏好”理念的支配下，对城乡、工农业、市民和农民实施了不同的资源倾斜政策。国家资源配置在工业和农业之间严重不均衡，长期过度倾向于工业，农业公共投资严重不足，农业支出比例持续下降，导致农业发展严重滞后于工业发展。具体表现在城市工业工资大大超过农业工资，导致资本利润率大大下降，难以构成刘易斯所谓的经济增长源泉。同时，公共产品供应严重城市化，农村公共产品供应严重不足和滞后。

 

城乡公共产品供应制度的差异主要体现在公共产品的资本投入或成本分摊制度上。自20世纪70年代末80年代初以来，由于人民公社制度的解体，我国农村地区缺乏公共产品供应主体，但在经济快速发展时期，公共产品的正常供应体系尚未建立。中央政府主要供应纯公共产品。由于农村社区的边缘化、分散化生产和公共产品受益的区域性，这些商品和服务对农村经济发展的直接影响不大；地方政府作为准公共产品的供应主体，并没有相应地承担农村公共产品供应的责任，而是按照“公共产品受益原则”层层推动公共产品供应的责任。大多数准公共产品，特别是“软”公共产品，要么不能有效提供，要么最终由农民自己承担。农村个人产品与公共产品关系的模糊和逆转是中国农民负担过重的主要原因之一。具体体现在义务教育、公共医疗、社会保障、水利设施、道路交通等最重要的区域性公共产品供应上，实质上是农村地区的“自给自足”政策。相比之下，城市公共产品由中央和各级地方政府提供。以义务教育财政投资为例，现行《义务教育法》对实施义务教育所需的职业费用和基本建设投资的投资责任，即中央、省、市、县政府应承担多少，如何承担，表达一般，难以操作。同时，地方义务教育融资机制和地方政府财政收入不足，必然导致不同地区和城乡义务教育条件、水平和质量的巨大差距，并有扩大的趋势。过去20年来，农村中小学主要依靠农民承担的农业税、教育附加费和教育集资。农村两级政府承担了大部分义务教育投资，中央和省政府承担的责任很少，导致农村教育水平停滞甚至倒退。根据国务院发展研究中心的一项调查，在农村义务教育基金的投资比例中，中央政府只负担2%，省、地区负担11%，县、县、市负担9.8%，乡镇负担78.2%.财力最薄弱的乡镇政府承担了农村义务教育投资，占全国义务教育学生人数的三分之二以上，已不堪重负。

 

从农村公共产品整体投资来看，改革开放以来财政农业支出占财政支出总体比重较低。如果排除水利气象等事业费用，农村投资只占财政支出的3%左右。从财政投入结构来看，农村财政支出主要提供支持农业生产和农村水平气象等部门的营业费和基本建设支出，一般占94%左右。农业科技三项费用占比不到一个百分点，这部分可以有效增加私人产品的边际产出。即便如此，有限的财政支农资金也不能完全到位。联合国粮农组织曾要求发展中国家农业研究投资从1980年增加8%至1999年，投资份额约占农业总产值的0.6%。事实上，中国远未达到联合国的最低要求；与发展中国家相比，发展中国家对农村基础设施的投资一般在10%左右，而中国只有3%左右。近年来，我国政府加大了对农业的投入，但力度还不够。在财政经济形势明显改善的情况下，每年财政投入占农业生产总值的4%左右，即使在发展中国家，这一比例也非常低。财政对农业投资占财政总投资的比重一直徘徊在7%-8%之间。如果扣除广泛的外部水利基础设施投资，比例较低，仅在4%-5%之间。这种投资显然不足以提高农业的基础地位和国际竞争力。