建立工程施工合同审计制度的必要性

建立工程施工合同审计制度的必要性

 

目前，合同管理已成为工程建设领域非常重要的环节，其标准化将有效避免合同纠纷，促进投资节约。2010年5月5日，财政部会同中国证监会、审计署、中国银行业监督管理委员会、中国保监会制定的《企业内部控制应用指引》第16号――合同管理规定：“合同文本拟定完成后，企业应严格审查。虽然这一规定对合同管理提出了明确的要求，但对应合同审查的主人呢？w没有明确。党的十四大以来，我国审计监督在维护财经法纪、提高经济效益、加强廉政建设中发挥着重要作用。因此，笔者认为审计部门的工程施工合同审计工作应由审计部门进行，但缺乏法律法规依据。名字不正，言语不顺。目前，审计部门只能将合同作为工程结算审计中核实的内容，对涉嫌滥用职权的合同本身缺乏有效的防治手段，不仅无法追回已形成的损失，而且掩盖了涉嫌职务犯罪的事实。因此，建立工程施工合同审计制度，由审计部门提前介入，在合同签订前对合同文本进行审计，对审计中暴露的问题进行审计评价，达到合同管理标准化的目的。下面通过几个案例，说明建立工程施工合同审计的必要性。

 

1.案例一:某医院病房楼装修工程结算审计。某医院在发布的病房楼装修工程招标文件中约定“发包人不支付设计费”。但在签订施工合同时，项目负责人王某收受了施工单位的利益，利用职务便利，决定在合同中增加支付设计费的条款。审计部门结算审计时，以“合同内容偏离招标文件”为由减少费用。施工单位不承认减审结果，以施工单位不履行合同为由起诉。法院支持承包商“参照合同约定支付工程价款”的诉讼请求。该项目给医院造成了不可挽回的经济损失，项目负责人王某也因贪污被某检察院立案侦查。

 

案例分析：《招标投标法》第四十六条规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件签订书面合同。审计部门相应减少设计费是合法的。那么，根据《合同法》第五十二条的规定，双方恶意串通，损害国家、集体或者第三方的利益，能否判定合同为无效合同？最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定，建设工程施工合同无效，但建设工程竣工验收合格的，承包人要求按照合同约定支付工程价款的，应当予以支持。因此，即使合同无效，法院也会支持承包人的诉讼请求。在这种情况下，王为了自己的私利牺牲了国家的利益，这是可恨的，但他为什么有这样的机会值得我们深思。为什么一个人可以在合同中随意增加条款并生效？究其原因，主要是在合同订立过程中缺乏合同审计的关键环节，没有建立强制性的工程合同审计制度。项目负责人利用不受制度约束的权力，为承包商谋取不正当利益。因此，一个人的不当行为足以影响整个单位，损害国家和集体的利益。如果不建立强制性合同审计制度，如何消除类似的跟踪欺诈现象？

 

2.案例二:四川省南部县北环公路工程结算审计。建设单位报审标段成本112.15万元，审计部门减少58.64万元，减少52.30%。承包人不承认减少审计结果，并出具了建设单位签字认可的欠款凭证。一份诉状将建设单位告上法庭，要求还清欠款。法院审查了欠款凭证的真实性，没有接受审计部门出具的审计结论，判决建设单位偿还欠款。一审和二审的承包商都赢了。后来，根据审计中发现的项目管理异常现象，上级管理部门深入挖掘出工程质量监督技术负责人、工程指挥部负责人受贿、与施工方串通、虚报工程量、多套工程款等违法行为，将有关负责人移送检察机关立案侦查。

 

案例分析：最高人民法院《关于建设合同案双方确认的工程决算价格与审计部门工程决算价格不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》明确指出：“审计是国家对建设单位的行政监督，不影响建设单位与承包商的会谈效力。建设工程承包合同案件应当以当事人的约定作为法院判决的依据。只有当合同明确约定以审计结论为结论依据，或者合同约定不明确，合同约定无效时，审计结论才能作为判决的依据。因此，施工单位对审计结果不服的，往往以合同纠纷为由向施工单位提起民事诉讼。审理此类案件时，法院根据《民法》、《合同法》和双方签订的合同作出判决，大多数情况下是施工单位胜诉。从本案可以看出，未经审计的合同在发生纠纷时，审计不受法律支持，站不住脚，合同的效力远远超过审计意见。如果合同不审计，建设工程施工合同中明确了“以审计结论为结论依据”的规定，审计部门只能审查合同履行情况，不能对合同的合法性提出异议，审计的作用将变得非常小。

 

3.案例三：侵吞长江堤防建设资金案。湖北省荆州市长江渠道管理局洪湖分局副局长杨平与某工程公司经理刘某代表各自单位签订了虚假的水下抛石施工合同。长江水利委员会标志工程代表处工作人员苏勇私下刻有“嘉鱼县高铁镇九岭山采石厂”印章，签订虚假供应合同，在银行开立虚假印章账户，成功后分为40万元。杨平等人要求湖北水利水电勘察设计院工作人员根据提供的数据绘制虚假工程竣工图。绘制完成后，工程公司向设计院工作人员技术协会支付设计费4万元，其他人立即提取劳动费和奖金2万元。杨平与湖北省水利水电工程咨询中心洪湖长江干堤加固工程监理处主任魏某签订了虚假的水下抛石工程监理合同。魏某在没有任何监理记录的情况下出具了虚假监理报告，并收取工程监理费2万元存入个人账户。最后，杨平邀请湖北水利水电勘察设计院等11名领导和专家组成验收小组，以洪湖分局的名义对这个虚假的项目进行虚假的“验收”。杨平等人利用整个项目共侵吞长江堤防建设专项资金206.4万元。案例分析:荆州市长江河道管理局洪湖分局副局长杨平、长江水利委员会工程代表处工作人员苏勇等人通过签订假合同、绘制假图纸、提供假供货、实施假监理、编造假验收等方式，相互勾结，疯狂造假，侵吞长江堤防建设专项资金。一个超级搞笑的阴影项目之所以能如此顺利，有很多原因。笔者认为，权力缺乏监督，工程施工合同签订过于随意是项目实施的中心环节，是国家利益严重损失的主要原因。如果审计部门提前介入，假施工合同、假供应合同、假监理合同，只要其中一个尽快被识破，以后就不会形成完整的利益链。由此可见，施工合同审计制度已达到必须建立的地步。只有法律明确规定“未经审计部门批准，合同不得生效”，才能有效防止腐败案件的发生，真正把权力放在制度的笼子里。

 

从以上案例可以看出，缺乏监督的工程施工合同很可能成为双方恶意串通、谋取私利的工具。因此，工程施工合同审计已成为实现合同监督的必要条件。从法律法规层面建立工程施工合同审计制度，强制规定施工合同必须经审计后生效，明确审计部门在工程施工合同审计中的合法主体地位，实现审计部门对工程施工合同的依法监督。