以科学发展观指导财政工作，完善转移支付制度

以科学发展观指导财政工作，完善转移支付制度，协调区域发展

 

在十六届五中全会通过的“十一五”建议中，中央政府将“全面、协调、可持续”的科学发展理念提升到引领整体发展的地位，目标是实现均衡发展，建设和谐社会。以科学发展理念协调区域发展的原则是“实施西部发展，振兴东北等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，形成东、中、西互动、互补优势、相互促进、共同发展的格局”。笔者认为，总体设计理念是正确的，不能让速度慢下来，因为东部地区提供的国家税占全国的60%以上。只有富裕地区缴纳税款，中央政府才能通过转移支付支持西部和东北地区的老工业基地。因此，必须借助国家财政的二次分配职能，建立科学规范的转移支付制度，加大规模和力度，尽量缩小区域财政差距，为新一轮财税改革奠定基础。

 

1.尽快制定《政府转移支付法》，界定各级政府的收支权限，建立有效的管理机构。鉴于政府间转移支付是全国纵横交错的完整体系，立法权应高度集中统一，各部门不得相互行动甚至矛盾，这对我国五级财政体制尤为重要。划分各级政府的具体支出责任，应当以效率为标准，即财政支出责任由哪一级政府承担最有效率，应当归入该级政府的责任范围。

 

转移支付机构的建设可以借鉴澳大利亚模式——政府机构和咨询委员会，一个是联邦国库部，另一个是联邦拨款委员会。根据国外的经验和中国的实际情况，可以设立专门的机构来确定转移支付计划和分配支付资金，具有一定的行政职能，而不是纯粹的咨询机构。该机构还可以负责调查、跟踪、反馈、监督和评估转移支付的最终效果，尽可能统一其社会和经济效益，不断提高转移支付资金的使用效率。

 

2.挖掘资源，充分发挥有限资金的最大效应，创新转移支付形式。由于中国仍是一个不发达国家，财政收入的有限性限制了转移支付的可用资金，一方面需要广泛挖掘财政资源（加强税收征管、预算外资金纳入预算管理等），适当提高“两个比例”。另一方面，要充分发挥有限资金的最大作用：一是规范合并转移支付类型，将现有的制度补贴、税收返还和结算补贴合并为一般转移支付，改变转移支付资金不必要的双向流动。在“公平优先，兼顾效率”的原则指导下，我国目前的转移支付应以一般补贴为主，辅以专项补贴，适当向西部贫困地区倾斜。二是合理划分各转移支付的实施范围，发挥其最大的经济社会效应。根据不同的目标采取不同的指导原则：对于西部落后地区有条件和资源优势的，中央政府应增加分类转移支付，给予特殊政策，推动周边其他地区发挥“造血”功能。

 

自2005年以来，中央财政按照“以奖代补”的思路，对地方政府实施了“三奖一补”政策，缓解了县乡财政困难。“三奖一补”激励约束机制本质上是一般转移支付不可分割的一部分，但在政策目标和作用机制上不同于一般转移支付，是对一般转移支付的补充。因此，未来在转移支付的形式和内容上有很多创新性的文章。

 

3.处理好公平与效率、局部利益与整体利益、近期目标与长期发展的关系。目前，我国正处于经济转型时期，市场经济体制和分级分税财政体制尚未规范和完善。多年来，地方各级政府仍存在“放权让利”的思想，表现为地方政府既得利益刚性强，难以调整。因此，政府需要纠正部分市场失败引起的区域差异，协调公平与效率的关系，考虑地方政府对地方经济发展的积极作用，不能简单否认地方政府的既得利益。在处理局部利益和整体利益时，一方面要正视中国地区差距的现实，另一方面要明确，中国地区差距的解决只能在加快整个国民经济发展的前提下，通过综合国力的增强、国家政策的调整和宏观调控的加强，以及东部地区的示范、辐射和驱动，不能一步到位，不能以牺牲东部和整体的方式寻求和换取西部地区的发展。

 

转移支付的近期目标是逐步规范地方政府之间的纵向转移支付方式，优化转移支付结构，增加中央政府的财政集中，增强中央政府的宏观调控能力，改变当前的“撒胡椒粉”式“大锅饭”分配制度。长期目标是在社会主义市场经济体制和分级分税财政体制趋于完善、均等化转移支付技术条件成熟的情况下，抑制各地区经济发展的不平衡，实现各级政府提供公共服务能力的平等化，使各地居民在就业、医疗、交通等方面享受同样的机会和服务。

 

总之，协调区域发展，构建和谐社会，不仅要完善财政转移支付制度，还要同时启动各种相关配套改革，包括政治体制改革。同时，我们也认识到，合理调整中央和地方政府之间的权力和收支关系本身就是政治体制改革的内容之一。在利用财政资金对落后地区进行基础设施投资等转移支付的同时，还应增加落后地区的教育投资，为其经济发展提供必要的人力资源，从长远和战略的角度协调我国的区域发展。